Sistematizações

Saúde, a partir da conformação legal do Sistema Único de Saúde pelas leis 8.080/1990 e 8.142/1990, passa a ser definida pelo Estado Brasileiro como resultante de políticas sociais e econômicas, e por isso está articulada às instâncias econômica e político-ideológica da estrutura da sociedade. É direito de todos e todas e dever do Estado, e suas ações, que influenciam e são influenciadas pelas relações sociais, perpassam a realidade social e são também promovidas por um sistema, organizado segundo diretrizes como descentralização, atendimento integral e participação social.

Na medida em que se estabelece que saúde é garantida por ações promovidas de forma descentralizada e participativa, destaca-se o papel das diferentes classes sociais e sujeitos políticos na formulação e gestão de políticas públicas, com o objetivo de torná-las mais permeáveis às demandas da população, mais abertas e transparentes, num rompimento com o modelo restritivo à atenção médica.

Acredita-se que, pela inclusão da população nos processos de formulação e decisão de políticas públicas, estas darão respostas mais efetivas às demandas da sociedade, para além da redução da saúde à ausência de doenças. E, para garantir a inclusão de diferentes segmentos da sociedade nos processos de construção de políticas públicas, em resposta à histórica luta do movimento da Reforma Sanitária Brasileira, foram institucionalizados espaços de participação social, como os Conselhos e as Conferências de saúde.

Esta seção do blogue tem por objetivo sistematizar informações acerca do tema, utilizadas no desenvolvimento do projeto de pesquisa de mestrado A participação social na saúde pela radiocomunicação comunitária: uma reflexão sobre como ampliar as bases sociais da Reforma Sanitária Brasileira, além de publicizar pesquisas acadêmicas, ações governamentais e a luta social pela democratização da Saúde no Brasil.

Referências normativas sobre o tema:

Consulte aqui a Constituição Federal, de 1988, Titulo VIII – DA ORDEM SOCIAL, Capitulo II – Seção II Da Saúde – Artigos 196; 197; 198 – Parágrafo único – EC 29; 200.

Consulte aqui a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, que trata das condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços

Consulte aqui a Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, sobre a participação na gestão do SUS e as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área     

 

Conselhos de Saúde 

Texto Introdutório – Reprodução de trechos do Capítulo 1.3 do projeto de pesquisa “A participação social na saúde pela radiocomunicação comunitária: uma reflexão sobre como ampliar as bases sociais da Reforma Sanitária Brasileira”

Os conselhos de Saúde são órgãos colegiados deliberativos, existentes em cada esfera de governo e inte­grantes da estrutura estatal. Devem atuar na formulação, proposição e controle das políticas de Saúde. As regras para sua composição são estabelecidas pela Lei nº 8.142, devendo incluir representação do governo, prestadores de serviços e trabalhadores de saúde (50%), e usuários (50%). A criação dos conselhos deve ser objeto de lei ou decreto, em âmbito municipal ou estadual.

Atualmente, a totalidade dos municípios e estados possuem conselhos de saúde (COSTA, apud CÔRTES et al, 2009, p. 10). Desde a entrada em vigor da legislação que os rege, o funcionamento dos conselhos são requisitos exigidos para o repasse de recursos federais aos entes federados.

A legislação federal também prevê a criação dos conselhos gestores de unidades de saúde, de gestão participativa e natureza deliberativa e fis­calizadora. Sua finalidade é promover a participação social na elaboração e execução de políticas de Saúde, no âmbito de atuação de cada unidade. A composição é tripartite: 50% de representantes de usuários, 25% de repre­sentantes dos trabalhadores da unidade e 25% de representantes da direção. Esta instância deliberativa pode ser considerada a porta de entrada do sistema, por se tratar do espaço de debate sobre o atendimento direto dos usuários.

Desde a institucionalização dos espaços de participação social na saúde, busca-se uma avaliação do desempenho dos conselhos na perspectiva do controle das ações do Estado pela população e do papel desta na formulação e gestão das políticas de saúde, como em Sposati e Lobo (1992) e em Cohn, Elias e Jacobi (1993).

A reflexão corrente sobre participação social na saúde avalia possibilidades de intervenção, pela população, em todos os aspectos das políticas públicas que afetam o cotidiano dos indivíduos. Participação é tratada nas pesquisas “como um valor em si, isto é, participar independentemente dos resultados imediatos é algo intrinsecamente positivo”. Ressalta-se a ênfase na participação como forma de democratizar o Estado, pela possibilidade de “influenciar o desenho e os encaminhamentos das políticas de saúde nas diferentes instâncias da Federação” (TEIXEIRA et al, 2009, p. 239).

De acordo com Pontual (2008), deve-se levar em conta, para a avaliação da atuação dos conselhos, cinco categorias: visibilidade social, que se dá pela transparência das ações; controle social, que possibilita a participação da sociedade civil na formulação e implementação das decisões; representação de interesses coletivos, pela qualificação de demandas coletivas; democratização, pelo confronto e interlocução públicos que gerem entendimentos; e cultura política, num rompimento da apropriação do público pelo privado e enfrentamento do autoritarismo.

Apesar de a legislação em vigor abrir a possibilidade de participação social no sistema, as avaliações da atuação de diferentes conselhos de Saúde apontam problemas relacionados às cinco categorias propostas por Pontual, de forma que há limites, nessas instâncias, à incorporação das demandas da sociedade civil na política de saúde ou para ampliar o controle social sobre essa política. Dentre as causas, destacam-se a tradição autoritária do Estado brasileiro, a fragilidade da vida associativa e a resistência dos atores sociais e estatais em aceitarem participar desses fóruns (SPOSATI e LOBO, 1992; COHN, ELIAS e JACOBI, 1993; VIANA, 1998; COELHO, 2004; OLIVEIRA, 2004; CORREIA, 2005; MORITA, GUIMARÃES, MUZIO, 2006; PESTANA et al, 2007; WENDHAUSEN E CARDOSO, 2007; PAIM, 2008; TEIXEIRA et al, 2009).

Em sua avaliação sobre comunicação e participação nos conselhos de saúde, Oliveira (2004, p. 64) ressalta que, porque são previstos institucionalmente, muitos representantes do governo ou do sistema privado toleram os conselhos, mas são a eles refratários e “agem buscando reduzir o seu papel fiscalizador ou deliberativo a meros rituais de legitimação de políticas e decisões supostamente democráticas”.

Aponta-se também a não transparência das informações orçamentárias e referentes às políticas da própria gestão dos conselhos, pelo uso de artifícios contábeis e ingerência política na escolha dos conselheiros, bem como através de manipulação nos processos decisórios (CORREIA, 2005).

Isso implica na dificuldade de reverter, na dinâmica corrente dos conselhos, a centralidade do Estado na definição das políticas. Também por problemas de representatividade e pela relação clientelista entre Estado e sociedade civil, de acordo com Tatagiba (2002), há pouca inovação nas políticas públicas desenvolvidas nesses espaços, que se tornam mais reativos que propositivos.

Argumenta-se ainda que a participação social depende “do interesse, e da capacidade desses atores de definirem as condições de legitimidade democrática desses espaços”. Destaca-se, para isso, a necessidade de estabelecer regras e procedimentos para a escolha das representações no interior dos conselhos, bem como a organização de “processos de discussão e tomada de decisão que conduzam à efetiva participação dos representantes que dispõem de menos conhecimentos técnicos e recursos comunicativos” (COELHO, 2004, p. 255).

Dessa forma, a existência de mecanismos formais de participação social não é suficiente para promover a efetiva inclusão dos diversos atores nos processos de construção e gestão de políticas públicas na área da saúde. Apesar de se consolidarem como “arranjos institucionais tendentes a produzir impactos modernizantes e democratizantes sobre o padrão de processamento de demandas na área de saúde” (CARVALHO, 1997, p. 99), e aumentarem a permeabilidade do Estado às demandas de setores populacionais antes excluídos de instâncias do tipo, o patrimonialismo e a modernização conservadora na abertura democrática fazem com que se mantenham a cultura de coalizões e as práticas arcaicas da política.

Por tais limitações, a implementação dos conselhos ainda é insuficiente para reverter assimetrias sociais e econômicas e promover a incorporação de demandas de diferentes segmentos populacionais nas políticas de saúde ou o controle social sobre elas. “Os cidadãos mais pobres permanecem excluídos desses espaços e sem recursos suficientes para articular suas demandas” (COELHO, 2007, p. 79). Dessa forma, os processos participativos podem contribuir para gerar novas formas de exclusão, na medida em que grupos socialmente mais vulneráveis permanecem ausentes das instâncias decisórias (JACOBI, 2000).

Para a efetiva participação social na elaboração de políticas, os autores estudados sugerem a existência de três fatores determinantes: os processos de organização e participação da sociedade civil; o comprometimento das autoridades com o processo, na medida em que o comprometimento do Estado pode explicitar a relação entre a participação na formulação de políticas públicas e a vida cotidiana da população; e o desenho institucional do espaço de participação, pois mecanismos institucionais e procedimentais podem promover a participação de pessoas com menor conhecimento técnico, por exemplo (COELHO, 2007).

A partir da análise de dados referentes à composição dos CLS nas 31 subprefeituras de São Paulo, Coelho (2007) afirma que nenhuma das três variáveis expostas acima explica por si a participação nessas esferas, porém “sua presença simultânea em determinada subprefeitura favorece, de fato, a diversidade” (2007, p. 89). Mesmo onde há maior número de segmentos não filiados a alguma associação, tal presença decorre “de um processo de interação entre gestores públicos e setores da sociedade civil que procuram influenciar as políticas de saúde”. Portanto, não reflete apenas a existência de um número maior de setores organizados em uma subprefeitura (2007, p. 89).

Paim (2008) aponta que, no governo Lula, houve uma ampliação da participação social, com limites e ambiguidades, ressaltando-se problemas nas relações entre governo e conselhos como fisiologismo, burocratização, corporativismo e interferência partidária. As contradições se acentuam na avaliação da relação entre conselho, governo e partidos (FALEIROS et al, 2006, p. 277), uma vez que a representação popular não foge à lógica partidária enquanto formato (TAMBELLINI apud FALEIROS et al, 2006, p. 234).

Assim, os espaços de participação social reproduzem, em grande medida, relações da política convencional, e contribuem para o surgimento do “militante profissional de controle social [...]. Pode-se encontrar essa figura, hoje, em toda parte. Principalmente nos maiores conselhos, nos conselhos estaduais, gera-se uma disputa bastante acirrada por posições ideológicas, partidárias, inclusive posições pessoais” (GOULART apud FALEIROS et al, 2006, p. 243).

Isso também decorre das opções políticas do movimento da Reforma Sanitária Brasileira que, apesar de apontar o socialismo como horizonte norteador, adota prática política caracterizada pelo trabalho “em nome” da população, não em articulação com ela. “Isso leva a crer que essa não correspondência tático-estratégica (prático-teórica) situava-se no cerne daquilo que posteriormente se chamaria de dilema reformista (GALLO, 1991, p. 22).  

Assim, as dificuldades em garantir efetiva participação social na saúde pela via institucionalizada remetem ao dilema preventista (AROUCA, 2003), por haver uma tematização de reforma social geral no projeto da RSB, porém num contexto de sociedade capitalista, desigual e de relações autoritárias no Estado, na sociedade e entre Estado e sociedade. Conjuntura que, no decorrer do processo, passou a ser pouco questionada.

Enquanto a Medicina Preventiva aludia aos problemas relacionados à saúde da população, sem questionar pelas práticas teórica e políticas as relações sociais e de produção, a RSB não pode, da mesma forma, restringir-se ao SUS ao mesmo tempo em que propõe uma reforma geral na estrutura social e modo de vida da população (PAIM, 2008, p. 257).

Paim ressalta, no entanto, que tal situação deve ser superada pela produção acadêmica e ação política, para aprofundar a democratização dos espaços já institucionalizados, bem como a “construção de práticas políticas menos convencionais”.

Se o movimento quando se transforma em sistema tende a fazer dominar a dimensão instituída do processo sobre a instituinte, a recuperação e a transformação do movimento poderiam conquistar novas energias instituintes transcendendo, portanto, o sistema (2008, p. 256).

Entendendo-a como uma reforma social inconclusa, contida em um projeto sintetizado no relatório final da 8ª CNS, e tornada movimento pela mobilização política, ideológica e social, a RSB persiste como processo, porquanto, de acordo com Paim, a proposta e o projeto formulados “não se contiveram nos arquivos nem nas bibliotecas, mas se transformaram em ‘bandeiras de luta’ de um movimento, articulando práticas (política, ideológica, científica, técnica e cultural) e tornando-se História” (2008, p. 291).

Para a radicalização de seu processo, entendida aqui como aproximação das políticas de saúde daquilo que está contido no projeto da RSB, são necessárias reflexões e praticas em diferentes âmbitos, dentre eles a ampliação da participação social na elaboração e gestão de políticas de saúde, para além dos limites hoje impostos à atuação em espaços já institucionalizados.

Conforme ressaltado pelos autores que se debruçaram na análise da atuação de conselhos de saúde, a previsão normativa de instâncias participativas não garantiu por si a efetiva participação social na elaboração e gestão das políticas. A não efetivação do projeto da RSB unicamente pelas vias legislativo-parlamentar e técnico-institucional pode se explicar por haver uma distância lógica e temporal entre o processo constituinte, ato de fundação de uma comunidade política de cidadãos livres e iguais, e a aplicação das normas constitucionais e legais na realidade vivida no dia-a-dia da sociedade. “A dura verdade se revela como aprendizagem a partir das dificuldades na implantação do projeto da Reforma Sanitária: NÃO SE CRIA IGUALDADE POR LEI, ainda que não se consolide a igualdade sem a lei” (FLEURY, 1997, p. 34 – grifo no original).

A busca por diminuir esta distância não é apenas tarefa daqueles que procuram a radicalização do processo da RSB, uma vez que o Estado democrático de direito requer a legitimação de suas políticas para o exercício de sua hegemonia, não mais confundida com coerção explícita. Nesse sentido, cabe o questionamento da legitimidade das políticas de saúde tanto pela não observância de preceitos legais e constitucionais em sua elaboração e aplicação, como pela teorização sobre no que consiste a legitimação de uma política no Estado moderno.

 

Referências

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